□促进标准完善　□加快机制健全　□深化制度改革

完善制度机制强化刑事“挂案”监督

赵亮

　　习近平总书记指出：“要把促进社会公平正义、增进人民福祉作为一面镜子，审视我们各方面体制机制和政策规定，哪里有不符合促进社会公平正义的问题，哪里就需要改革；哪个领域哪个环节问题突出，哪个领域哪个环节就是改革的重点。”在侦查环节，刑事“挂案”的存在，既违反程序正义要求，又影响社会公众对公平正义的感受，加强对刑事“挂案”的依法监督是检察机关的法定职责。目前，实践中仍存在标准界限不清晰、监督刚性不够等问题。在深化司法体制改革大背景下，检察机关应当立足法律监督职责定位，探索建立“标准完善—机制健全—制度改革”常态化刑事“挂案”监督方式，充分保障犯罪嫌疑人合法权益，提高司法公信力。

促进标准完善，夯实检察监督基础

　　一是明确对刑事“挂案”的共识。《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》规定，要及时发现和纠正应当立案而不立案、不应当立案而立案、长期“挂案”等违法情形。该规定对长期“挂案”问题的明确，赋予了纠正刑事“挂案”的重大意义。因而，有必要进一步明确刑事“挂案”的内涵，将其与“积案”“冷案”等相关概念进行区分，并在相关政策性文件或规范性文件中予以明确，统一检察机关与侦查机关的认识，促进刑事“挂案”的预防与清理。

　　二是明确刑事“挂案”的期限标准。加强对刑事“挂案”的检察监督，需要明确刑事“挂案”的期限标准。从刑事诉讼“挂案”专项清理工作实践来看，一般认为，犯罪嫌疑人未被采取强制措施的自立案之日起二年以内，犯罪嫌疑人被采取强制措施，侦查机关解除强制措施或者强制措施届满后超过一年不能移送审查起诉或者依法作出其他处理的，应当及时撤销案件。故而，可按照此期限标准认定“挂案”，但该标准需要更高层级的规范性文件予以确定。

　　三是明确刑事“挂案”的可恢复性标准。可恢复性是指案件可以重启诉讼流程。这是刑事“挂案”的核心特征，也是其与“冷案”“积案”等相关概念区分的关键。可通过规范性文件对案件的可恢复性标准予以明确和细化，检察机关与侦查机关应当探索具有操作性的工作指引及落实举措，通过联席会商、签署备忘录等形式，对案件的可恢复性标准达成共识，以便妥善处理刑事“挂案”问题。

加快机制健全，提升检察监督质效

　　一是健全常态化协作监督机制。要积极推动侦查监督与协作配合办公室实质化、规范化运行，建好用好案件信息共享平台，确保检察机关可查阅侦查机关案件办理情况，为开展监督获取第一手材料。充分运用大数据赋能法律监督，探索构建刑事立案未处理等大数据法律监督模型，会同侦查机关研究建立清理和防止刑事“挂案”常态化机制，将刑事“挂案”发现在源头、消灭在前端。

　　二是健全动态跟踪监督机制。着重加强对不批准逮捕后各类案件的后续跟踪。对于不构成犯罪而不批捕的案件，检察机关提出建议撤案而侦查机关不撤案的，要及时跟进监督。对于无社会危险性而不批捕的案件，符合起诉条件的，建议侦查机关及时移送审查起诉。对于符合监视居住条件而不批捕的案件，做好后续跟踪；对于符合逮捕条件的，及时建议侦查机关提请批准逮捕；对于符合起诉条件的，及时建议侦查机关移送审查起诉。此外，对于事实不清、证据不足的案件要详细列明补充侦查提纲，督促侦查机关做好补充侦查工作，并根据补充侦查情况建议其重新提请批准逮捕、移送审查起诉或者撤销案件、终止侦查等。

　　三是健全研究会商工作机制。实践中，对于刑事“挂案”的依法监督和规范清理，需要侦查机关的支持配合，与侦查机关达成共识，才能取得更好的监督效果。定期围绕刑事“挂案”问题召开检侦联席会，就办案中的法律适用、证据标准等问题，进一步达成共识，确保案件办理的准确性和公正性。要在充分审查、了解在案证据情况的基础上，会同侦查机关就案件继续侦查的必要性、可能性，进行分析研讨。对于经共同分析研判，认为证据具有可查性的案件，要抓紧做好案件侦查工作，并根据查证的情况依法处理。

深化制度改革，完善检察监督体系

　　一是探索构建分阶层的证据标准体系。可以探索对不同案件采取差异化的证明标准，时间久远、强制措施期限即将届满等符合一定条件的案件，如果犯罪构成要件事实、从重量刑事实已经查证清楚、达到排除合理怀疑的标准，可以移送检察机关审查起诉，由检察官结合在案证据进行全面审查，依法作出处理，以预防案件长期在侦查机关“挂案”。

　　二是完善检察机关撤案监督制度。实践中，对大部分刑事“挂案”是通过撤案和终止侦查进行清理，但“不应当立案而立案”的撤案监督仅在《人民检察院刑事诉讼规则》中有规定，终止侦查在《公安机关办理刑事案件程序规定》中有规定，上述两个文件的效力等级不够高，因此，有必要在刑事诉讼法中对撤案监督作出明确规定。同时，在刑事诉讼法中规定终止侦查程序。如明确规定在侦查过程中，发现有犯罪事实需要追究刑事责任，但不是被立案侦查的犯罪嫌疑人实施的，或者共同犯罪案件中部分犯罪嫌疑人不需要进行刑事处罚的，或原认定的犯罪事实有重大变化，不应当对被立案侦查的犯罪嫌疑人追究刑事责任的，应当对有关犯罪嫌疑人终止侦查，为检察机关开展侦查监督做好清理刑事“挂案”提供法律支撑。另外，应当对刑事诉讼法第163条进行扩大解释，将证据不足且缺乏有效侦查的情形规定为应当撤销案件的情形之一，并针对检察机关通知侦查机关撤销案件、终止侦查而不撤销、不终止等情形，从惩戒措施方面予以积极应对，增加监督刚性。

　　三是探索建立侦查期限制度。关于侦查期限的设置，最高检、公安部《关于公安机关办理经济犯罪案件的若干规定》已进行了有益探索。同时，从域外领域看，部分国家和地区对侦查期限作了限制规定，如《意大利刑事诉讼法典》规定除犯罪嫌疑人身份不明的案件外，检察官应当自明确被指控人身份之日起6个月内完成侦查程序，侦查程序一般不超过18个月，需要延长的，检察官向法院申请，每次延长不超过半年。再如，《俄罗斯联邦刑事诉讼法典》规定，刑事案件的预先侦查应当自提起之日起2个月完结，案件复杂的，经侦查机关负责人批准可以延长。结合我国司法实践，可以综合考虑案件罪名、疑难程度等各种因素，分层分类确定侦查期限。同时，严格规定确因客观原因或正当理由而延长审批程序的时限及次数，以督促侦查机关及时开展侦查活动，为刑事“挂案”的认定提供相对明确的标准，预防和减少刑事“挂案”现象的发生。

　　实践中的刑事“挂案”问题是陈年旧疾，加强对刑事“挂案”的检察监督是新时代党中央赋予检察机关的历史使命和艰巨任务。刑事“挂案”的形成是一个复杂问题，对其加强检察监督更是一个系统工程。要突出问题导向、目标导向和效果导向，从立法标准完善、工作机制构建、制度体系改革等多方面探索常态化监督清理机制，从根本上予以解决，力争取得常治长效。

（作者为黑龙江省人民检察院哈尔滨铁路运输分院党组成员、副检察长）